作者： 吕兴跃
摘 要：依法治国是我国的基本治国方略和为之奋斗的目标。要实现依法治国首先要推行依宪治国，树立宪法的权威。宪法作为国家的根本大法，是万法之母，起到统领的作用，其他任何与之相抵触的法律都将归于无效。
宪法的法律地位决定了宪法是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设社会主义法治国家的根本法律保障。要实现依法治国首先就要推行依宪治国，确保宪法得到有效实施，充分发挥宪法在依法治国、建设社会主义法治国家中的作用，增强全民宪法意识，维护宪法权威，促进我国政治体制改革，逐步理顺党政党法关系；建立有效的违宪审查制度；健全宪法保障机制；加强对宪法实施的监督等措施。这些对于全面实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家，具有十分重要的意义。
关键词：依法治国 依宪治国 宪法权威 对策
一、加强公民宪法意识培养，发展社会主义和谐社会
遵守宪法的主体是党、国家和广大的公民，要想实现依法治国就要使广大公民尊重法律、维护法律。而依法治国首先就是要依宪治国，尊重和维护宪法在广大公民心中的权威，才是实现依法治国的基本要求。
胡锦涛同志曾指出：“要深入学习宣传宪法，不断提高全党全国人民对宪法的重要地位和重要作用、宪法的基本知识和基本内容、贯彻落实宪法的重大意义的认识，在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围。”“全面贯彻实施宪法，必须加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念。”①习近平总书记也讲过“宪法生命和权威在于实施”。
树立宪法在国家和公民中的权威，是治国安邦的总章程，是实现社会主义法治社会的必然要求。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，这点是无容置疑的，而这些规定不能仅仅停留在纸面上，应深深地植根于人民的信念里，落实在公民的实际行动中，所以在宣传宪法时、培训领导干部时，以及其他途径传播宪法时，都必须要树立宪法权威至上的意识。
宪法体现了党的纲领、方针和路线，宪法不仅是法律意识，更是上升到国家意志里，是由国家强制力保证其实施的行为规范。宪法既然作为法律，它也有其自身的法律特点，即明确的规范性，可操作性，强制性和可诉性。作为法律，宪法更应该得到执行，只有这样才能更好地为公民、法人和其他组织来维护其自身的合法权益。
公民作为依法治国的主体，加强公民的宪法意识，规范公民的行为，起到关键作用。这看起来是政治问题，但是实际是生活问题，更是生活方式和生活质量的问题，有什么样的政权决定着公民有什么样的生活方式和生活质量，更决定着未来公民生活的发展趋势和前景，所以宪法和公民的生活息息相关。
宪法是公民意识的体现，公民的基本权利是民主政治的基本体现。制宪的目的就是要规范公民的各项基本权利，并且其规定的权利是要让公民享受到的。我国推行依法治国的核心目标也是为了使每一个公民能够有效地享受到这些权利，有效地参与国家的管理，管理社会事务。宪法是以法律的形式对此进行了确定和保护公民的这些权利。国家通过对宪法的规定，设定最高境界就是追求、帮助、保障公民基本权利的实现。如果做不到这一点，那么这个宪法就是虚假的，就是脱离了公民，脱离了社会，依法治国也就可能成为了人治。
从宪法的发展历史可以看出，宪法是市民社会充分发展的产物，宪法的出现对至高无上的皇权和国家权力进行了束缚，保护了公民的基本权利，肯定了公民所拥有的国家权利不受侵犯，这就决定了宪法是公民权利制约国家权利的有效武器和手段，是维护社会秩序的有效方法。
在西方国家中，1689年洛克发表了《政府论》之后，公众就将宪法视为限制国家权力、保障个人权利的有效法律文件。宪法不仅规定了国家的性质和发展方向，更规定了国家机关的组成结构和运作程序，更明确了作为公民所具有的基本的权利，以及保护措施。西方社会以孟德斯鸠设计的“三权分立”理论为基础，并将其在实践中进行运作，使得西方的宪法理论日渐成熟，并得到了西方资产阶级国家的统治者们所接受。尽管欧洲各国的宪政运作的方式不尽相同，差异很大，但各国所依据的宪法理论和宪法所确定的基本原则都是传承了亚里士多德、洛克、孟德斯鸠等人的观点，其主体思想就是“通过分权，宪政主义对政府行为提供了一套有效的制衡的体制；它是一套保证公平运作的规则，从而迫使政府（对人民）负责”。 ②
二、健全宪法机制，制约行政权力
宪法的目的就是要制约党和国家机关的专制权力，宪法的核心内容也是使权力受到制约，所以要做到以下方面：
1、国家机关权力的行使必须要在法律明确的范围内，任何国家机关的权力都不能超越法律所规定的权力，这也是有法可依的表现，“越权的法律”是无效的，真正做到无授权即为禁止。
2、“正当程序”是国家权力行使的基本原则，国家一切权力的制定都要符合法律规定的运作，无论方式、步骤、顺序和时限，都要依照法律来进行，只有做到了程序合法才能保证实体的法律合法。并且现在的国家对行政权力的控制，也从过去注重内容转移到强调程序正当上来，改变了我国长久以来“重实体轻程序”的非法治化理念，构建起符合我国现代的社会主义市场经济的现代法律程序制度。例如为了将法律执行好，更好地维护当事人的合法权益，所实行的告知制度、听取陈述和申辩制度、听证制度、回避制度、记录制度、说明理由制度、时效制度等等。
3、目前对于公益诉讼我国并没有相关的诉讼制度，所以要扩大行政诉讼的受案范围，明确抽象的行政行为也可以提起诉讼。如果这项制度能实行，将是我国行政法史上的一大进步。要实行对抽象行政行为提起行政诉讼，其中诉讼主体不光要包括诉讼中的双方当事人，而且还不要限制只有具有中华人民共和国国籍的公民才能提起公益诉讼，通过这些方式和手段来实现民主、维护人权、并对国家权力是否是依法实施的进行有效的监督。
三、用宪法理顺党政关系
党和国家领导人曾经指出“维护宪法尊严，保证宪法实施，关键是要加强和改善党对这项工作的领导。”十六大报告中也对维护宪法秩序做出了规定强调“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”前国家主席胡锦涛也曾指出“全面贯彻实施宪法，必须坚持党的领导，党的各级组织和全体党员都要模范遵守宪法，严格按照宪法办事。”③我国现行宪法中也规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，......为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”胡锦涛同志强调“全面贯彻实施宪法，必须坚持党的领导。”从以上领导人的指示可以看出，实现社会主义法治，推行社会主义法治观念，离不开党的领导，但这不代表党的权力就能超越法律的框架，而是恰恰相反，不论党的活动还是参与国家管理的事务，都要受到法律的约束，要在法律的框架范围内进行活动，任何超越法律的活动或权力都是无效的。所以依照党的领导来实施依法治国二者是紧密联系的，不可分割。党要想实现依法执政就必须实施宪法，尊重宪法权威。党在十六大报告中明确提出“党要坚持依法执政，不断提高依法执政的能力。”十六大四中全会上党进一步指出“依法执政是新历史条件下，党执政的一个基本方式。”胡锦涛同志也指出“党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法，严格按照宪法办事。”这些都进一步说明了，党的领导对社会主义法治建设的必要性，如果失去了党的领导，将会使国家进入无政府状态，导致社会的动乱，最后将威胁政党的统治，也就无从谈论实现社会主义法治。可见“宪法是在党的领导下和广泛发扬民主的基础上制定的，反映了党的路线、方针和政策，反映了国家各民族人民的利益和意志，是党的主张和人民意志相统一的体现。”
四、建立宪法诉讼制度
当前我国对宪法没有相应的诉讼程序，宪法作为实体法应该得到和其他部门法一样的程序保障其实施。宪法只有具有了可诉性，它本身才具有实际意义，否则就是一纸空文。只有将宪法严格的执行起来，宪法才能得到最广泛的支持，才能得到公众的认同，所以建立宪法诉讼制度对于贯彻落实宪法是一项重大的举措。
宪法诉讼制度的缺失将会导致一系列社会问题的发生。毕业于武汉科技大学的学生孙志刚，2003年到广州应聘工作，在上街的时候因为没有携带居民身份证而被广州市公安机关按照《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》将其收容，在收容所里因为一些纠纷被其他收容人员殴打致死。此事一经曝光引起了整个法学界的震动。2003年5月三位法学博士以普通公民的身份向全国人大常委会请求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合法性审查，但结论是令人遗憾的。
《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是我国改革开放初期，为了限制大陆人口通过非正常的手段跑到国外，或在国内进行流窜而制定的。在当时背景下对稳定社会治安，促进当地发展起到了积极的作用。但是随着社会的进步、经济的发展和交通的便利，使得人口流动性越来越强，刚性的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不能适用社会发展的需要，况且其内容针对的是流浪、乞讨人员，与“孙志刚”的身份是不相符的，而此种情况是造成了某些城市以此名义驱赶外来务工人员的依据，这种做法是不符合宪法精神原则的。我国现行宪法中明确规定公民的人身自由权利不受侵犯，《立法法》中更是规定限制人身自由的规定必须由法律做出。而《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》则是国务院于1982年颁布的行政法规，在法理上该《办法》就存在不合法的问题，与宪法规定的“国家尊重和保障人权”的原则相违背，所以在该法执行的时候，法的效力就遭到了质疑。但是让大家很失望，作为宪法的监督机关的全国人大常委会并没有给三位博士的“上书”进行回复，这引起了公众在媒体的代领下的声讨。2003年国务院迫于压力发布了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时将《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止，“孙志刚”案暂时告一段落。但是令人惋惜的是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这个不合法的行政法规的废止，却是用一个年轻大学生的生命换来的。
孙志刚案件的发生并不是偶然，该案的出现揭示了我国宪法诉讼制度的缺失，对于出台不合法的行政法规、规章制度，不能有效的进行及时纠正和撤销。到最后，作为国家法律监督的重要主体——全国人大常务委员会的监督权也形同虚设，这与我国现行的宪法所规定的国家机关所拥有的权力所不相符，这些缺陷的存在导致我国公民的很多基本权利无法实现，不能得到有效的保障。
我国宪法不能进行诉讼，有其历史原因也有其人为的原因。由于我国建国初期，人们从战火中刚刚走出来，国家的主要注意力是发展生产，让人民群众过上正常的生活，并且由于生产力的落后，使得很多的社会问题并没有激化，没有显露出来，而且由于当时执行的是计划经济，那个时期强调的是一切要服从行政机关的命令，要求是对集体的奉献，抹杀了个人权利的需求与保护。这种情况下使得行政权力摆脱了监督和制约，可以说“计划经济是人治的最好土壤，由于计划经济的自身的特殊性，使得其自身、本能的要求进行人治”。在此种经济条件下，宪法沦为了行政权力的手段，这也是在当时的历史背景下造成的。而“文化大革命”运动的爆发更是对宪法进行了冲击和践踏，宪法一次又一次地被推翻，更无法提及宪法的诉讼制度的建立。但是随着我国改革开发的进行和深入，中国各项事业都得到了发展，对个人权利的保护的呼声也越来越强烈。在我国经过几次的宪法修正中，对公民个人权利的保护越来越重视，可以说现在建立宪法诉讼制度，将宪法作为实体法应用到实践中的条件已经成熟。现在建立我国宪法诉讼制度符合我国当前市场经济发展的客观需要。
五、进一步健全我国宪法监督的程序，树立宪法权威
我国宪法除1975年宪法外，内容上都对宪法监督做了相应的规定，但是遗憾的是因为宪法没有完全适用到实践中，所以对宪法的监督也就成了“摆设”。并且，就算现行宪法中对监督这块也作了相应的原则性的规定，但具体实践中应该如何操作，程序上涉及的较少。《立法法》中对宪法规定的程序问题也是甚少。这给进行宪法诉讼带来了阻碍。
就现行宪法而言，虽然有一些关于宪法监督的规定，但是在宪法的事后审查方面现行宪法中同样缺乏明确的具体程序性内容的规定。如宪法67条、89条、101条都只是涉及到了内容上的规定，但没有具体的操作程序的规定。而一部健全的宪法不仅要有对国家、公民详细的规定外，作为一部实体法更应该有其监督的程序和事后补救的措施程序。
毛泽东同志曾说过“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国、还是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。③ 可以说宪法是以人民为根本性原则而建立起来的，人民主权是首要价值基础。所以宪法监督权的行使者应该是人民，在坚持人民主权的原则下，当遇到公民的基本权利受到侵害的时候，应该运用宪法的基本原则来进行维护，“以权利制约权力”比“以权力制约权力”更能反映民意，更能有效地保障公民权利。
恩格斯曾指出“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不是黑格尔所断言的‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。毋宁说，国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且同社会脱离的力量”。④所以，通过完善的宪法法律监督模式将公权力的运行控制在合理的限度内，使其以围绕人民的利益为中心进行运转，通过权力的制衡使国家权力运转的离心力抵消，制约力得以张扬，以达到对公民权利的保障。
而权力的行使必须要有监督的束缚，在机制不完善的情况下，各种权力得不到抵消，势必导致权力的扩张和集中，这样就会导致其他问题的出现。而我国要推行依法治国的理念就必须第一步要先实行依宪治国，但是在其实施的过程中不能只要求其实施，还要对其进行有效地监督，监督其是否实施，是否在实施过程中侵害了当事人的合法权益等。只有这样才能推进依宪治国，实现依法治国。
作者单位：安徽安援律师事务所
（作者简介：吕兴跃，男，汉族，1976年9月出生，研究生学历，安徽定远县人，现为安徽安援律师事务所执行主任，是第十届省青联常委、省企业法律顾问协会理事、省律协青年律师工作委员会委员，2010年被评为全省司法行政系统优秀共产党员，2011年被评为全省律师信访工作先进个人，具有投资项目分析师资格。）
注释：
①.胡锦涛：《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》（2002年12月4日).
②.武秀英、刘慷奄《依宪治国的基础及构建》《内蒙古社会科学》2004第2期.
③.毛泽东：《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第693页.
④.《马克思思格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第166页.
参考文献：
[1].《中国共产党第十八次全国代表大会报告》.
[2].习近平：《在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，新华社北
京2012年12月4日电.
[4].张德江：坚持依法治国 维护宪法和法律权威，《中国广播网》2013年3月17日.
[6].韩大元：树立宪法权威推进依法治国，《光明日报》2012年11月29日.
[7].傅晓平：树立宪法权威建设法治国家，《理论探索》2004年第l期.
[8].梁志东：违宪审查---依法治国的必由之路，《理论参考》2005年第6期.
